http://www.funkybird.ru/policymaker

Как реорганизовать Европу

Несмотря на то, что российские СМИ уделяют много внимания трудностям, с которыми ныне сталкивается Евросоюз, до сих пор немало наших соотечественников не осознают глубину переживаемого им кризиса. Думается, понять это поможет публикуемая (с сокращениями) еженедельником «Военно-промышленный курьер» статья.

Вслед за кризисом евро встает гораздо более масштабная и фундаментальная проблема – надвигающийся крах политической системы Европейского союза.

Под давлением рынков пришлось уйти в отставку Сильвио Берлускони и Георгиосу Папандреу. Рынки раздражены медленными темпами принятия решений, что способствует смещению кризиса с периферии в ведущие экономики еврозоны.

До сих пор нет настоящего консенсуса

Трейдеры в ярости, а европейские лидеры между тем мелкими шажками продвигаются к соглашению относительно мер, которые необходимо принять для спасения евро. И хотя для них самих очевидно, что «Европы нужно еще больше», они не знают, как убедить в этом своих граждан, рынки, парламенты и суды. В этом и заключается причина политического кризиса в Европе: интеграция одновременно и необходима, и невозможна.

Экономическая необходимость интеграции понятна. Чтобы справиться с дисбалансами в еврозоне, которые привели к неплатежеспособности некоторых банков, непомерным государственным долгам и ценовым пузырям на рынке недвижимости, единое валютное пространство нуждается в большей интеграции, и разногласий по этому поводу все меньше. Многие теперь считают, что финансовый союз должен быть дополнен экономическим и даже политическим союзом. Между членами Евросоюза сохраняются разногласия относительно деталей, но большинство экономистов выделяют пять ключевых элементов: создание своего рода европейского министерства финансов, призванного разработать налогово-бюджетные правила, а затем обеспечить их соблюдение; способность наращивать собственные ресурсы; создание единой системы банковского надзора, регулирования и страхования вкладов; общее представительство в международных организациях, а также механизм для обеспечения демократической легитимности этих процессов.

Однако то, что представляется необходимым с экономической точки зрения, с политической точки зрения невозможно. Меры, необходимые для спасения евро, могут быть заблокированы под воздействием целого ряда обстоятельств: под влиянием протестов налогоплательщиков в государствах-кредиторах, таких как Германия, Финляндия, Нидерланды и Словакия, или протестов против жесткой экономии в государствах-должниках, таких как Греция и Испания; под угрозой референдумов в таких странах, как Ирландия или даже Франция; на основании судебных постановлений, например Конституционного суда Германии, либо в результате обвала рынков или изменения финансовых рейтингов…

Хотя элиты во всей Европе знают о существующих опасностях и, как правило, стремятся искать решения на общеевропейском уровне, глубинные причины кризиса в разных странах видятся по-разному. Поскольку лидеры не спешат признавать легитимность опасений и позиций других стран, в Евросоюзе до сих пор нет настоящего консенсуса по поводу мер, с которыми могли бы согласиться как страны-кредиторы, так и страны-должники…

…Фактически в Европе формируются три блока: германский, который добивается жесткой экономии и соблюдения правил, латинский, который хочет развиваться, и, наконец, англосаксонский, желающий ослабить связи с ЕС в целом. Безусловно, в основе этих блоков лежат лицемерие и ложная информация: так, страной, самым грубым образом нарушившей Пакт о стабильности и росте (Stability and Growth Pact, SGP), оказалась Германия; Испания, отвечающая всем маастрихтским критериям, сползает в кризис; а итальянцы имеют очень низкий уровень негосударственной задолженности. Тем не менее, исходя из подобного восприятия, северные страны-кредиторы не хотят «трансферного союза», страны Восточной Европы настаивают на том, что и другие члены ЕС должны провести болезненные реформы, через которые прошли они сами, а должники всячески сопротивляются мерам жесткой экономии, к которым их принуждают.

Таким образом, на европейских лидеров, с одной стороны, давят глобальные рынки, которым уже надоели столь длительные процедуры принятия многосторонних решений, а с другой – избиратели, которые больше не желают мириться с глобализацией.

Рассматривая различные сценарии интеграции еврозоны, лидеры ЕС пытаются найти возможности для маневра между двумя этими крайностями. Европа должна выработать институциональные механизмы двухскоростного развития, которые не ослабят, а, напротив, укрепят ее позиции на мировой арене и позволят пересмотреть политическую повестку дня, чтобы вновь прийти к согласию со своими гражданами…

У каждого пути есть преимущества и недостатки

Учитывая политические ограничения, с которыми им приходится сталкиваться в своих странах, европейские лидеры сосредоточили усилия на преодолении институционального кризиса, возникшего вслед за мучениями евро, вместо того чтобы отвечать на политические вызовы. Намечаются четыре способа решения, основанные на определенных процедурных подходах: асимметричная интеграция в обход, но без нарушения существующих соглашений; меньшая по размерам, но более интегрированная еврозона на основе существующих договоров; политический союз с внесением изменений в договоры; и, наконец, соглашение между странами нового авангарда еврозоны путем подписания договора наподобие шенгенского. Любой из этих четырех вариантов радикально изменяет политическую и институциональную ситуацию, которую сегодняшняя Европа унаследовала от Маастрихта. Каждый из них имеет свои преимущества и свои недостатки. Но какой бы из четырех вариантов в конечном счете ни выбрала Европа, задача будет заключаться в том, чтобы решить острый кризис евро без обострения хронического кризиса, связанного с ослаблением европейского могущества.

Первый вариант – это продолжать ныне существующую практику поэтапных решений без изменения европейского соглашения, при определении повестки дня опираясь на Совет Европы, то есть на национальных лидеров (в противовес Европейской комиссии), создавая новые межправительственные механизмы финансирования, такие как Европейский фонд финансовой стабильности (EFSF) и его преемник Европейский стабилизационный механизм (ESM) (чтобы избежать нарушения «невыкупной статьи»); поощряя покупки облигаций Европейским центральным банком (чтобы избежать трудностей, связанных с запросом о разрешении на каждый транш для поддержки правительств-должников); создавая иные схемы, например так называемый пакет из шести законодательных предложений, для того чтобы тщательно проверять государственные финансы стран-участниц и принимать меры до того, как возникнет дисбаланс; и используя Международный валютный фонд (МВФ) для соблюдения мер жесткой экономии.

Не совсем ясно, в какой форме в дальнейшем будет реализовываться эта модель поэтапных изменений, но уже очевидно, что она резко отличается от традиционной концепции европейской интеграции в двух отношениях. Во-первых, подобные мозаичные меры, принимаемые частично в рамках соглашений ЕС, частично вне этих рамок, на практике ограничивают возможности Европейской комиссии и Европарламента. Тот факт, что Европейский фонд финансовой стабильности был создан вне рамок действующих соглашений, позволил государствам-участникам обойти «невыкупную статью», содержащуюся в европейских договорах. Но это также означает, что каждое юридическое решение должно быть ратифицировано всеми национальными парламентами, а каждое решение исполнительной власти относительно размещения средств по их прямому назначению должно быть единогласно принято правительствами всех государств. Такое положение дел позволяет популистам-евроскептикам возобновлять борьбу каждый раз, когда возникает новый кризис.

Во-вторых, данная модель возлагает гораздо большую нагрузку на страны с дефицитом, нежели на страны-кредиторы (меморандумы о взаимопонимании, подписанные должниками, бьют непосредственно во все уязвимые точки национального суверенитета – от пенсионного возраста и уровня налогообложения до размеров предприятий и пенсий).

Как утверждал Йошка Фишер, создается опасность перехода от Европы, основанной на законах, к Европе, основанной на силе. Член Европарламента Эндрю Дафф даже утверждает, что подобная модель угрожает превратить периферийные страны в «сателлиты Германии»: «Действительно существует риск чрезмерной централизации национальной политики вокруг требований Германии, связанных со штрафными санкциями, необходимыми для восстановления более слабых экономик еврозоны. Дело в том, что сама по себе координация экономической политики не является федеральным решением и вряд ли приведет к непременно жестким и неизбежно непопулярным мерам, которых требует нынешняя все ухудшающаяся ситуация».

Подобное развитие событий отражает изменения, происходящие в Германии, которая пересматривает свой традиционный подход к европейской интеграции. На фоне кризиса евро во франко-германском тандеме нарастает дисбаланс в пользу последней.

Между тем Германия несколько охладела к Еврокомиссии и стала смещать предпочтительный для нее курс на интеграцию от «метода сообщества» к новому межправительственному «методу Союза». Но прежде всего у Германии постепенно пропадает желание платить за Европу больше, чем другие члены ЕС, притом что ее формальное представительство в Союзе ровно такое же, как и других крупных государств. В условиях новых межправительственных механизмов, которые разрабатываются вне формальных институтов Евросоюза, право голоса зависит от финансового взноса, а здесь вес у Германии наибольший.

Этот плохо продуманный метод мало того что неэффективен, во многих кругах он рассматривается еще и как нелегитимный.

Некоторые страны-участницы, особенно малые, опасаются, что Еврокомиссия оттесняется на второй план, а граждане не понимают сути подобного соглашения или не уверены, что их голос услышан. Даже в самой Германии многих настораживает перспектива такой неэффективной и явно германизированной Европы, и именно поэтому они призывают к принятию Европейской конвенции о будущем Европы.

В сентябре 2011 года, пишет журнал Spiegel, министр финансов Германии Вольфганг Шойбле, который, как говорят, сомневается в том, что Грецию удастся спасти от банкротства, поручил своим чиновникам начать подготовку сценария по отказу Греции от единой валюты и возвращению ее к драхме. Месяц спустя, на саммите G20 в Каннах, Ангела Меркель и Николя Саркози нарушили табу на публичное обсуждение выхода Греции из зоны евро, сказав, что это может оказаться необходимым для поддержания долгосрочной стабильности еврозоны. После этой встречи французские и немецкие чиновники сообщили, что они работают над планами по сокращению еврозоны, дабы укрепить ее.

«Вы по-прежнему будете называть ее еврозоной, но стран в ней будет меньше», – сказал анонимный чиновник, не уточнив, однако, кому придется покинуть зону евро. Члены урезанной еврозоны могли бы быстро объединиться в таких чувствительных областях, как налогообложение корпораций и физических лиц, в то время как то, что осталось от Евросоюза, будет функционировать как «конфедерация», которая в ближайшее десятилетие могла бы расшириться с 27 до 35 стран-участниц.

На пути идеи о создании меньшей по размерам, но более интегрированной еврозоны есть одно юридическое препятствие: в договорах ЕС нет положения о выходе из еврозоны и пока совершенно неясно, как с этим быть.

Но даже если удастся решить этот процедурный вопрос, все же маловероятно, чтобы проведенный в соответствии с установленным порядком выход какой-либо страны из евро не оказал пагубного влияния. Выход будет иметь последствия как для реальной экономики, так и для финансового сектора, причем гораздо более серьезные, чем банкротство Lehman Brothers, поставившее мировую экономику на грань новой Великой депрессии. Например, согласно подсчетам UBS слабая евространа при выходе из еврозоны может понести расходы в размере около 10 000 евро на человека в первый год и по 3500 евро на человека впоследствии. Германии выход из еврозоны обошелся бы примерно в 7000 евро на человека сразу и по 4000 евро на человека в дальнейшем. Для сравнения: спасение Греции, Ирландии и Португалии, вместе взятых, в случае дефолта обошлось бы чуть больше 1000 евро на человека.

Неясно даже, сможет ли сам Европейский союз выжить в случае распада еврозоны: некоторые страны, исключенные из новой, «модернизированной» еврозоны, могут образовать свой собственный союз. Но даже если Евросоюз выживет, он во многом утратит свое политическое влияние в мире.

Глубокая рецессия немедленно и резко сократит объем средств, которые Европа сможет выделять на военные и миротворческие операции, равно как и на зарубежную помощь в целях развития. Пожалуй, еще более важно то, что этот распад в значительной степени подорвет «мягкую силу» Европы: ведь если европейцы продемонстрируют остальному миру, что они неспособны должным образом справляться с собственными внутренними проблемами, трудно представить себе, что мир будет воспринимать их как серьезных игроков, решающих насущные глобальные вопросы.

Третий сценарий, который Совет Европы теоретически может выбрать, – это смелый шаг вперед, к политическому союзу путем изменения соглашений. С разных сторон раздавались призывы к проведению мини-конституционного собрания с участием представителей национальных парламентов, национальных правительств и институтов Евросоюза с последующей межправительственной конференцией. Основная цель – включить в европейские соглашения те меры по интеграции, которые были приняты в последние два года. Однако существуют две разные точки зрения относительно того, как далеко стоит в этом заходить. Одни хотят сосредоточиться главным образом на создании институциональной и правовой основы для соблюдения бюджетных правил, а другие – передать Брюсселю дополнительные экономические и финансовые полномочия, в результате чего получившаяся институциональная структура гораздо более будет походить на «финансовый союз» с де-факто министерством финансов еврозоны.

Нынешнее правительство Германии склоняется к первому варианту, предпочитая «союз во имя стабильности» финансовому союзу. Основную задачу оно видит в том, чтобы усилить Пакт о стабильности и росте (Stability and Growth Pact, SGP), включив в него «автоматические санкции». Предполагается также назначить «еврокомиссара по стабильности», который был бы уполномочен непосредственно вмешиваться в дела государств, нарушающих договор, и урезать выплаты этим государствам из структурных и других целевых фондов ЕС. Для того чтобы эти меры не выглядели столь уж репрессивными, немецкие христианские демократы предлагают (возможно, в качестве следующего шага) двигаться в направлении политического союза, в котором президент Еврокомиссии будет избираться напрямую, а Европарламент будет иметь право инициировать законодательные акты. Однако в Южной Европе и даже во Франции это будет воспринято не как «союз во имя стабильности», а как «союз во имя жесткой экономии» с сильной тенденцией к сдерживанию роста.

Другой вариант, который может оказаться более приемлемым за пределами Германии, – это финансовый союз с определенными полномочиями в отношении некоторых расходов и налогов ЕС. Бывший президент ЕЦБ Жан-Клод Трише считает, что еврозона должна стремиться к ситуации, в которой «европейские власти не только имели бы возможность, но в некоторых случаях были бы обязаны напрямую принимать решения».

В частности, Трише предлагает создать министерство финансов еврозоны, которое осуществляло бы надзор за финансовыми учреждениями и представляло бы еврозону.

Некоторые, в том числе министр иностранных дел Франции Ален Жюппе и бывший премьер-министр Бельгии Ги Верхофстадт, призывают к созданию полномасштабных Соединенных Штатов Европы. Другие, такие как Эмма Бонино, предлагают создать «облегченную федерацию», поглощающую не более пяти процентов от ВВП, что в настоящее время составляет около 650 миллиардов евро (это более или менее совпадает с размером нынешнего фонда помощи).

Однако независимо от того, предпочтет ли еврозона финансовый или политический союз, по-прежнему неясно, должен ли новый договор включать в себя положения об исключении стран из еврозоны и нужно ли распространять его на другие области политики, в частности на внешнюю политику.

Этот план также таит в себе серьезные опасности. Например, он может столкнуться с требованиями британцев о репатриации полномочий или может быть отвергнут в ходе референдумов, которые придется провести в некоторых государствах. Учитывая подобные риски, кто-то может предпочесть четвертый сценарий: межправительственный договор между ведущими странами еврозоны, которые хотят продвигаться вперед по пути дальнейшей интеграции.

Йошка Фишер, давний пропагандист идеи двухскоростной Европы, прогнозирует, что ЕС разделится на авангард (группа евро) и арьергард (остальные члены Евросоюза). «Это формальное разделение коренным образом изменит внутреннюю архитектуру ЕС, – писал он в июле 2011-го. – В условиях расширившегося Европейского союза прежние разделительные линии между Европейским экономическим сообществом, возглавляемым немцами и французами, и Европейской ассоциацией свободной торговли, возглавляемой британцами и скандинавами, появятся снова». То, что предлагает Фишер, это некое юридически обязывающее межправительственное соглашение, подписанное членами еврозоны и выходящее за рамки договоров ЕС (по той же схеме, что и Шенгенское соглашение о свободном пересечении границ).

Подобное межправительственное соглашение позволит странам-участницам избежать проблем с его ратификацией в 27 государствах – членах ЕС и избавит 17 из них от шантажа со стороны британских евроскептиков, требующих изменения условий членства Великобритании в Евросоюзе. Даже некоторые страны еврозоны, такие как Словакия и Финляндия, могут быть исключены из этого соглашения, если их парламенты откажутся его ратифицировать. Однако парадокс идеи о создании ядра из стран еврозоны – «евроядра» – состоит в том, что в результате получается своего рода федерализм без федералистов: институты Евросоюза, такие как Европейская комиссия, Европейский парламент и Европейский суд (ЕСJ), могут быть выведены из игры. Более того, многие из самых проевропейски настроенных стран – членов ЕС, в том числе Польша (которая недавно председательствовала в Евросоюзе), Латвия и Литва, также окажутся на задворках европейской интеграции.

Итак, каждый из четырех путей выхода из институционального кризиса в Европе имеет свои преимущества и свои недостатки.

Первый вариант легче всего реализовать, но есть риск, что он не только не поможет разрешить кризис, но и усилит протесты рядовых европейских граждан. Второй вариант, возможно, более жизнеспособный и менее болезненный для граждан таких стран, как Греция, но он может спровоцировать мощную волну паники, которая приведет к краху евро. Третий вариант, казалось бы, представляет собой наиболее полное и долговременное решение создавшейся проблемы, но в нем также заключен очень серьезный риск полного провала, поскольку отказ ратифицировать договор как со стороны парламентов, так и в ходе референдумов может привести к быстрому распаду Евросоюза.

Четвертый вариант способен обеспечить нужную конфигурацию еврозоны (в обход сопротивления стран вне зоны евро), но при этом может привести к новому разлому в Европе и постепенной маргинализации самого Европейского союза…

Европейский союз столкнулся с парадоксом

Он утратил легитимность, поскольку его лидеры не могут действовать. Но причина того, что они не могут действовать, в свою очередь заключается в том, что Евросоюзу недостает легитимности. Уже в течение трех десятилетий идут дискуссии о «дефиците демократии» в ЕС. Но если описывать проблему легитимности в Европе более точно, следовало бы сказать, что в ЕС всегда наблюдался избыток демократии при обсуждении технократических проблем, которые не привлекали внимания избирателей, и нехватка ее при рассмотрении принципиальных вопросов, которые как раз и могли бы заинтересовать граждан. В распоряжении граждан Европы много способов выразить свое мнение: это выборы национальных лидеров, которые представляют их в Европейском совете, общеевропейские выборы в Европейский парламент, а в некоторых странах – даже референдумы о ратификации новых договоров. Но большая часть попыток привлечь избирателей все же связана с процедурными вопросами, такими как изменения договоров, а не с политическими решениями, которые приходится принимать Евросоюзу.

По мере того как нарастает кризис евро и звучат предложения о более масштабной европейской деятельности, интерес к обретению демократического мандата возобновляется. Люди призывают к укреплению всех трех традиционных каналов демократического участия – общеевропейских выборов, референдумов и возможности неучастия на уровне государств (opt-outs). Но отнюдь не очевидно, что какой-либо из этих каналов обязательно обеспечит Евросоюзу необходимую легитимность. И каждый из них, как это ни парадоксально, может сделать Европу еще менее управляемой.

Правящая в Германии партия христианских демократов недавно одобрила документ, призывающий к прямым выборам президента Европейской комиссии и позволяющий Европейскому парламенту делиться правом инициативы с Еврокомиссией. Другие – в том числе председатель группы по анализу возможных перспектив и путей развития Евросоюза (Reflection Group on the Future of Europe) Фелипе Гонсалес – предложили избрать следующего президента комиссии из транснационального списка на общеевропейских выборах 2014 года. По мере продвижения ЕС к более жестким финансовым правилам и контролю за национальными бюджетами (так называемые Европейские семестры) многие призывают наделить Европарламент формальными полномочиями при подписании национальных бюджетов наряду с Еврокомиссией и странами-участницами.

Разумным обоснованием для таких мер служит тот факт, что они могли бы помочь Евросоюзу выйти из институционального тупика, показать необходимость реформ и повысить легитимность ЕС, предоставляя возможность реального обсуждения европейских идей. Тем не менее Европарламент упорно отказывается вести себя в соответствии с ожиданиями своих сторонников. Хотя он зарекомендовал себя как эффективный контрольный орган, обеспечивающий подотчетность европейской исполнительной власти, вряд ли можно всерьез полагать, что он обладает легитимностью или возможностью формировать повестку дня для Европы. С каждыми последующими выборами уровень явки избирателей падает, и европейские выборы скорее превращаются в референдумы по внутригосударственным вопросам, нежели предоставляют реальную возможность для обсуждения будущего Европы.

В результате главный вопрос, который возникает во время общеевропейских выборов, – хотят ли люди, чтобы ЕС вообще существовал (каждый пятый член Европарламента, избранного в 2009 году, в отдельных вопросах придерживался позиции евроскептицизма). Сторонники парламента утверждают, что с большими полномочиями придет и большая легитимность. В действительности же явка падает с каждыми последующими выборами даже при том, что полномочия парламента расширяются. Учитывая подобные «достижения», а также общий кризис, который переживает представительная демократия даже на уровне отдельных государств, пока нет уверенности, что ныне существующая тенденция изменится, даже если связать европейские выборы с избранием президента комиссии. Самый существенный вопрос заключается в том, возможны ли когда-нибудь общие дебаты по поводу будущей конфигурации Европы при отсутствии общего языка и общих средств массовой информации. Это обстоятельство побуждает ряд деятелей, в частности Йошку Фишера, выступать за увеличение роли национальных парламентов, а не Европарламента…

…Европейский союз должен принять прогрессивную политическую программу, ориентированную на интересы простых граждан в той же степени, что и банкиров. Объединяться нужно для развития, а не для введения режима строгой экономии. Наряду с принятием мер по повышению конкурентоспособности, необходимо изменить положения Пакта «Евро-Плюс» (Euro-Plus Pact) в отношении государственных финансов, что позволит инвестировать на социальные нужды, реформировать бюджет ЕС с возможностью его корректировки и поставить получение денег в зависимость от проведения соответствующих реформ. Евросоюзу также необходимо решить проблемы управления миграцией, в частности приняв более согласованные меры по охране внешних границ и договорившись о распределении миграционной нагрузки. И наконец, чтобы ЕС мог иметь дело с другими великими державами, например с Китаем, а не просто играть роль канала для глобализации, он должен проводить согласованную внешнюю политику.