В последние десятилетия внимание широкого круга экспертов в ряде западных стран, прежде всего в США и Великобритании, буквально приковано к проблематике государственного суверенитета.
Различные авторы пытаются прочертить траектории его эволюции, обосновать необходимость ограничения суверенитета государств, вводят в научный и политический оборот концепции «исчезающего», «мягкого», «многослойного» и тому подобного суверенитета. Суверенитет государств стал рассматриваться как некий рудимент старой вестфальской системы организации международных отношений, подвергающейся все более серьезной политической и правовой эрозии. В новом прекрасном мире «мирового общества», универсальных ценностей, глобального гражданского общества и примата прав человека суверенитету вроде бы и в самом деле не остается места. Однако, как известно, новое — это хорошо забытое старое. И когда мы сталкиваемся с утверждениями о несовместимости «устаревшего» суверенитета и гуманитарных принципов современного мироустройства, с дискуссиями о «несовременности» суверенитета и об отсутствии у него перспектив в будущем, невольно вспоминается мнение одного из отцов-основателей теории международных отношений Э. Карра, высказанное более полувека назад: «Неуместность государственного суверенитета — идеология доминирующих держав, которые рассматривают суверенитет других государств как препятствие для использования своего собственного преобладающего положения».
Прогноз с временным горизонтом почти в столетие — это, безусловно, авантюрное мероприятие. Перефразируя выражение Ф. Хайека, было бы проявлением «пагубной самонадеянности» с серьезным лицом рассуждать о том, каким будет мир конца XXI века. Слишком высок набранный историей темп. Слишком неопределенны на данный момент (судя по всему в точке очередной исторической бифуркации) многие тренды технического, социального и политического развития. И слишком важен вопрос о суверенитете — один из фундаментальных для понимания сути и перспектив эволюции международных отношений. Ответить на него — значит дать более или менее ясную картину путей эволюции современного государства или даже (в максималистских трактовках) определить перспективы государства как политического феномена. Более того, спрогнозировать основные тренды эволюции концепции суверенитета — значит ясно обозначить контуры системы международных отношений далекого будущего. Так что же представляет собой суверенитет в современном мире? Какие факторы могут оказать влияние на его трансформацию в ближайшие десятилетия и даже к концу XXI века?
Понятие суверенитета довольно поздно пришло в общественно-политическую мысль. Термин был введен в оборот только в XVI веке видным французским мыслителем Ж. Боденом. При этом концепция суверенитета фактически формировалась и развивалась вместе с идеей современного (национального) государства. Согласно широко распространившимся и закрепленным в международном праве после Вестфальского 1648 г. мира представлениям, каждое государство должно было обладать внутренним и внешним суверенитетом. Внутренний суверенитет непосредственно связан с ключевым для мира политики понятием власти. Значимость внутреннего суверенитета состоит, прежде всего, в том, что государству принадлежит верховная власть над всей территорией, на которую распространяется его юрисдикция. Внешний суверенитет хорошо коррелируется с представлениями об анархичности (в смысле отсутствия верховного арбитра и неотвратимых санкций за нарушение правил поведения) системы международных отношений. Он заключается в свободе поведения государств на международной арене в процессе реализации своих интересов и целей и в отсутствии некой «вышестоящей» силы над суверенным государством, в свободе, ограниченной только действиями других участников международных отношений. Отсюда вытекает краеугольный принцип современного международного права — принцип суверенного равенства государств.
В условиях перехода от феодальной анархии (с присущими ей непрерывными конфликтами между церковью и европейскими монархами, универсализмом церковных притязаний и имперской организации и партикуляризмом локальных интересов, государями и их подданными) к более упорядоченным формам политической организации эпохи Нового времени доктрина суверенитета сыграла очевидно позитивную роль, утвердив право суверена на всю полноту власти в границах государства и его независимость от других суверенов. В мировой политической истории суверенитет стал действенным инструментом, упорядочившим отношения между отдельными государствами, выступил мощным организующим фактором международных отношений в целом. При этом представления о суверенитете постепенно включили в себя набор основополагающих принципов международного права. Прежде всего, это принципы территориальной целостности, нерушимости границ, невмешательства во внутренние дела государств. Именно поэтому он оказался не только политическим концептом или отвлеченной философской конструкцией, но фактически был положен в основание всей системы современного международного права.
Место суверенитета в меняющемся мире
Процессы глобализации способствуют существенному перераспределению ресурсов власти от правительств к иным субъектам мировой политики. Конкуренцию институтам государства составляют транснациональные корпорации.
В политической науке суверенитет никогда не был однозначным понятием. На протяжении нескольких столетий (по крайней мере со времен Г. Еллинека, П. Лабанда, В. Уиллоуби и Дж. Кэлхуна) ведется полемика вокруг проблемы делимости суверенитета. Применительно к проблематике многосоставных политических сообществ и федеративных государств возникал вопрос о носителе и субъекте суверенитета (носителем суверенитета выступает единое государство или его составные части — штаты, земли и т.д.). Со времен Дж. Локка и Ж.-Ж. Руссо не утихают философские диспуты по поводу носителя суверенитета (народ, большинство народа и т.д.) и проблемы его субъектности. Однако в последние десятилетия фокус исследований, научных и политических дискуссий сместился в несколько иную плоскость.
Принцип невмешательства во внутренние дела государств на протяжении XIX-XX веков неизменно выступал в качестве основополагающего принципа отношений между государствами. В последнее время смысловое наполнение суверенитета постепенно меняется. Конец XX — начало XXI веков оказались ознаменованы стремительным развитием процессов глобализации и существенными изменениями правил игры в мировой политике и глобальной экономике. «Традиционные концепции суверенитета не способны выразить сложность современных международных отношений», — утверждает целый ряд западных авторов.
По меньшей мере со времени появления работ Дж. Ная и Р. Кохейна получила широкое распространение точка зрения, согласно которой процессы глобализации способствуют существенному перераспределению ресурсов власти от правительств к иным субъектам мировой политики. Конкуренцию институтам государства составляют транснациональные корпорации, определяющие экономическое благополучие целых регионов, массовые движения, оказывающие определяющее воздействие на формирование идентичности значительных групп населения, транснациональные политические сети, все более явно воздействующие на формирование международной повестки дня, и иные формы социальной и политической организации. Одновременно в глобализирующемся мире все более отчетливо проявляет себя тенденция усиления взаимозависимости государств. Все большее значение приобретает конкуренция за эффективную «включенность» в международное разделение труда. Происходит переворот в классической теории власти и господства, где силовое воздействие выступало крайней формой воздействия на оппонента и суверенным правом государств. В качестве средства принуждения все чаще выступает не угроза вторжения, а угрожающее «невторжение» (в терминологии У. Бека) инвесторов или угроза их ухода из той или иной страны. Кроме того, система международной безопасности с трудом адаптируется к распространению новых типов угроз и к новым формам конфликтов. В совокупности отмеченные тенденции ведут к размыванию ряда ключевых понятий и принципов организации системы международных отношений, в том числе к попыткам переформулировать проблематику государственного суверенитета.
В качестве средства принуждения все чаще выступает не угроза вторжения, а угрожающее «невторжение» инвесторов или угроза их ухода из той или иной страны.
Сегодня не менее очевидно, что и процессы демодернизации способны, как это ни парадоксально, поддерживать тенденцию размывания суверенитета. По окончании процесса деколонизации и особенно после слабоконтролируемого распада СССР и ряда стран Восточного блока система межгосударственных отношений стала включать в себя слабоструктурированные и непрочные образования («несостоявшиеся», «новые» и т.п. независимые государства). Суверенитет таких образований проблематичен, территориальные границы недостаточно четко определены (в целом ряде случаев не делимитированы или активно оспариваются соседями), а «мощь» фактически раздроблена между конкурирующими кланами или частными субъектами. Как неоднократно отмечали многие западные исследователи, внешний правовой суверенитет далеко не всегда связан с внутренним. И это обстоятельство обусловливает политические деформации международной системы, в которой слабые, распадающиеся (failing) или несостоявшиеся (failed) государства, не способные контролировать ситуацию на своей территории и обеспечить элементарное воспроизводство социальной жизни, сохраняют внешний правовой суверенитет, членство в международных организациях и международную правосубъектность. Подобная ситуация представляется им абсурдной. В связи с этим постулируется утверждение, что зафиксированное в международном праве и подкрепленное практикой поведения государств соотношение между внутренним и внешним суверенитетом нельзя считать закрепленным навечно. Оно отражает реалии уходящей «вестфальской» эпохи и будет эволюционировать в будущем. С этой точки зрения, в эру нарастающей взаимозависимости суверенное государство постепенно утрачивает монополию не только на поддержание отношений с внешним миром, но и на контроль над процессами, происходящими внутри государства.
Новая фаза борьбы за смыслы в мировой политике
Внешний правовой суверенитет далеко не всегда связан с внутренним. И это обстоятельство обусловливает политические деформации международной системы, в которой слабые, распадающиеся (failing) или несостоявшиеся (failed) государства, не способные контролировать ситуацию на своей территории и обеспечить.
Безусловно, в истории и раньше неоднократно имела место трансформация, казалось бы, ключевых для функционирования мировой системы институтов и принципов. Происходило полное отмирание таких формирующих международную среду основных принципов и институтов, как династический принцип передачи власти или институт колониализма и т.д. Одновременно происходила реинтерпретация других важных принципов и понятий. Так, в XVII-XVIII веках с рынком, прежде всего, была связана доктрина меркантилизма; последние полтора века мы ассоциируем с рынком принцип свободы торговли. Иными словами, в трансформации концепта суверенитета не было бы ничего необычного. Проблема состоит в том, что во все более полицентричном мире роль интерпретатора и законодателя принципов и институтов пытаются взять на себя страны Запада (что собственно и служит эквивалентом права сильного и проявлением «программирующего лидерства» в условиях современной мировой политики). Запад, как и сто, и двести лет назад, в рамках подвергаемой ныне жесткой критике вестфальской системы международных отношений пытается играть роль глобального авангарда. Он проецирует, в том числе принудительно, свои ценности, институты и их интерпретацию (рынок, права человека, демократия и т.д.) на другие общества, которые зачастую, как это ни парадоксально, отстаивают совокупность институтов и норм, навязанных им Западом ранее (суверенитет, территориальная целостность, дипломатия как основная форма взаимодействия на международной арене и т.д.).
Во все более полицентричном мире роль интерпретатора и законодателя принципов и институтов пытаются взять на себя страны Запада.
Новые принципы и ценности, генерируемые в странах Запада, в обозримой перспективе будут все более явно сталкиваться со старыми, приводя к новым международным кризисам и конфликтам. Попытки универсализации прав наций на самоопределение будут подрывать принцип территориальной целостности и суверенного равенства государств. Признание широкой современной редакции прав человека и механизмов контроля их соблюдения (в рамках поддержанных ООН инициатив типа «ответственности за защиту») во многом обесценит положения международного права, которое не предполагает законных возможностей для вмешательства в дела государств, исходя из гуманитарных оснований.
На протяжении столетий суверенитет оставался как бы вне общественной критики. Имплицитно подразумевалось, что ценность и значимость суверенитета могли подвергаться сомнению либо откровенными маргиналами (марксистами конца XIX века, предрекавшими крах института государственности и отрицавшими значимость суверенитета по отношению к международной солидарности трудящихся), либо явными идеалистами (к их числу относились, например, сторонники концепции Соединенных Штатов Европы начала XX века).
Ныне ситуация существенно изменилась. Большинство аналитиков склонны констатировать неизбежность «корректировки» классического суверенитета, адаптации его к новым реалиям. Однако определить пределы возможного в эволюции суверенитета довольно сложно. Современное межгосударственное соперничество ограничено структурой признанных международными нормами суверенных прав и в этом смысле основано на верховенстве международного права. Суверенитет представляется «несущей конструкцией» современной политики, выполняющей важную функцию минимизации межгосударственного насилия. Причем среди возможных причин почти повсеместного соблюдения суверенитета угроза применения силы противостоящей стороной или общее принуждение, возможно, не играют главной роли. Превалируют рациональные соображения взаимной выгоды и фактор легитимности действий (коррекции поведения перед лицом легитимных требований). Стоит поколебать этот фундамент мировой политики (разрушить господствующие в дискурсе о международных отношениях «доминантные политические установки»), подорвать значимость одного из важнейших, «первичных» в терминологии английской школы, институтов (primary institutions) , и избежать предсказанного рядом авторов в конце XX века грядущего длительного периода Нового средневековья будет совсем непросто. Неслучайно термин «ограниченный суверенитет» пока не получил широкого признания даже на Западе. Отсюда — огромное количество эвфемизмов типа «многослойный» (layered) , «дисагрегированный» (disaggregated), «мягкий» (softened) и тому подобный суверенитет.
Попытки универсализации прав наций на самоопределение будут подрывать принцип территориальной целостности и суверенного равенства государств.
Более того, наиболее привлекательной идеей выступает не ограничение, а добровольное делегирование суверенитета в той или иной его части. Это уже происходит в рамках ряда международных режимов и интеграционных проектов, идеалом которых до последнего времени выступали институты и механизмы европейской интеграции. Однако вопрос, насколько возможно воспроизвести подобный опыт в разных институциональных и контекстуальных обстоятельствах, пока остается открытым.
Перед лицом новых вызовов XXI века
В ближайшие десятилетия традиционной концепции суверенитета придется так или иначе столкнуться с целым рядом вызовов, которые не смогут не привнести новые нюансы в интерпретацию этого понятия. В их числе: требования интернационализации дефицитных ресурсов, а, возможно, и территорий; усиление международных режимов; расширение транснациональных политических пространств; формирование глобального информационного пространства; глобальные экологические и климатические императивы и т.д.
Суверенитет представляется «несущей конструкцией» современной политики, выполняющей важную функцию минимизации межгосударственного насилия.
Для мировой политики будущего окажется характерным противоборство двух разнонаправленных тенденций — к укреплению суверенитета, с одной стороны, и к его ограничению, с другой. Причем эти тенденции часто будут воплощаться в политике одного государства или группы государств (укрепление собственного суверенитета будет сопровождаться попытками ограничения суверенитета других). В рамках интерпретаций суверенитета XXI века будут скорректированы представления о пределах автономии суверенных государств в выборе средств при решении тех или иных внутриполитических проблем. В контексте международных отношений предметом дебатов на протяжении десятилетий станут характер и принципы применения принудительных и иных мер воздействия на оппортунистов в рамках международных режимов, характер взаимодействия межгосударственного и транснационального уровней мировой политики, механизмы глобального управления.
Однако суверенитет никуда не исчезнет даже в столь долгосрочной перспективе, как столетие человеческой истории. Не только потому, что государства останутся главными и наиболее эффективными игроками на международной арене. В книге «Воображаемые сообщества» («Imagined Communities») Б. Андерсон прекрасно описал феномен национализма как распространенного способа воображения и интерпретации действительности.
Способа, обладающего магической мобилизующей силой и одновременно значительной исторической инерцией. Мы просто привыкли воображать и интерпретировать факты мировой политики в терминах наций, государств и суверенитета. И в текущем столетии, при всей очевидной масштабности грядущих перемен, абстрактное понятие суверенитета (и совсем не абстрактное «суверенное равенство» государств) для многих миллиардов людей и многих политиков в самых разных уголках нашей планеты останется своего рода путеводной звездой в мире политики. И это вовсе не будет означать, что они встали на «неправильную сторону» истории.