Построение с начала двухтысячных годов «вертикали власти» обернулось полным пренебрежением записанного в нашей Конституции важнейшего демократического принципа — разделения властей. Принцип этот нельзя просто декларировать: разделение властей — является результатом многолетнего переходного процесса, который начался было в 90-е, но был благополучно прерван политическими реформами 2000-х. Ни от территориального, ни о «ведомственного» разделения не осталось и следа.
«Ведомственное» разделение — это самостоятельность и разграничение полномочий трех ветвей власти: исполнительной, законодательной и судебной. Такая самостоятельность не может не опираться, между прочим, на разделение ресурсов, выражающимся, в частности, в формальных и содержательных функциях силовых структур. А если основные силовые структуры заняты мыслями о том, как в максимальной степени использовать объявленный Горбачевым и Ельциным период первоначального накопления, а начальник этих структур оказывается во главе государства, то совершенно естественно, что дробление ресурсов на несколько ветвей власти будет для него не самым эффективным способом оставаться у власти.
Но я слишком далеко ушел от избиркомов. Конституционное право утверждает, что помимо основных ветвей власти есть еще и некоторые вспомогательные «веточки», выполняющие важные роли в реализации конституционных принципов. К таким веточкам обычно относят прокуратуру, систему избирательных комиссий, Уполномоченного по правам человека, Центробанк, Счетную палату. Избиркомы должны вроде бы играть важнейшую роль, поскольку они проводят и организуют выборы — ВЫСШЕЕ НЕПОСРЕДСТВЕННОЕ ВЫРАЖЕНИЕ ВЛАСТИ НАРОДА (вы не поверите, но именно так и записано в третьей статье Конституции).
Вообще-то, выборы штука необязательная. Обходилось без них человечество раньше, обходится даже сейчас в некоторых странах. Но коли уж в Конституции записано, то надо бы хоть проформу соблюсти. Так было и в СССР, где выборы были регулярным и всеобщим мероприятием, хотя некоторые злопыхатели, финансировавшиеся, наверняка, из-за рубежа, сомневались в том, что советские выборы были настоящими. А если государство обязано проводить выборы, то оно должно назначить ответственных. А если государство отделено от граждан, то оно назначит их из своей среды.
Итак, выборы в Российской Федерации по закону организуют и проводят избирательные комиссии. По тому же закону часть из них является государственными органами (ЦИК, региональные и территориальные комиссии), другие же (избирательные комиссии муниципальных образований, окружные и участковые) таким статусом не обладают. Те, которые государственные, вписаны в вертикализованную (читай — сплоченную) корпорацию российской власти посредством соответствующего подбора кадров. Остальные же большой роли не играют, являются временными и «курируются» со стороны администрации в периоды их существования (исключения составляют некоторые комиссии муниципальных образований; с ними и происходят всякие «неожиданности»).
Здесь, правда, надо сделать примечание. Избирком — это все-таки коллегиальный орган без формального соподчинения членов, поэтому «вписывание» избиркома в вертикаль имеет свою специфику. Управление коллегиальным органом означает то, что руководство должно быть «своим», а большинство — достаточно пассивным и ориентирующимся на руководство. В постсоветские времена в коллегиальном органе допускается наличие нескольких оппозиционеров, которые не должны составлять большинство при голосовании.
Как формируются наши избиркомы?
Члены ЦИК назначаются Президентом (5 человек), Советом Федерации (5 человек) и Государственной Думой (тоже 5 человек). Угадайте, кого туда назначат, если Совет Федерации и Государственная Дума — органы законодательной власти — очень сильно зависят от корпорации, главой которой является Президент? Правильно, туда в подавляющем большинстве назначат лиц, которые представляют эту корпорацию. Ну, может, коммунисты уговорят в порядке компромисса назначить одного оппозиционера.
Так и было при формировании ЦИК РФ в 2007 и 2011 годах. В 2007 особенно цинично на должность председателя ЦИК РФ был проведен Владимир Евгеньевич Чуров — хороший знакомый Владимира Владимировича Путина. Ради этого трюка потребовалось экстренное принятие «независимыми» законодательными органами сразу в трех чтениях закона об отмене обязательного юридического образования для членов ЦИК, а также убеждение другого «независимого» органа — самого ЦИК — в том, что вновь назначенный член, никогда не работавший ранее в избирательных комиссиях, должен стать сразу председателем высшего избиркома страны.
А став председателем, Владимир Евгеньевич с радости (позднее он остерегался делать такие заявления) сказал в интервью газете «Коммерсант»:
«Корреспондент: — И все-таки вот что. Вы говорите, первый закон Чурова: Путин всегда прав. А если Путин не прав, то что делать? Очевидно, смотреть первый закон Чурова. Так?
Чуров: — Нет. Разве Путин может быть не прав?
Корреспондент: — А если вы все-таки поймете эту страшную вещь: Путин не прав.
Чуров:— Значит, Чуров чего-то недопонял. И надо просто еще немного подумать. (Смеется.) Это шутка»
Это говорил человек, которого назначили проводить выборы Президента… Помню, меня тогда возмутило это интервью (http://www.votas.ru/churov.html).
Члены региональных избиркомов назначаются наполовину главой администрации региона, а на другую половину — законодательным собранием. Поскольку законодательные собрания в подавляющем большинстве случаев также не зависят от администрации, как наша Госдума от Администрации Президента, постольку и состав региональных избиркомов, мягко говоря, тяготеет к администрации. Кроме того, используется такой прием: законодательные собрания вынуждены назначать «квотных» членов от парламентских партий, что фактически вдвое уменьшает свободу законодательных собраний по сравнению с главой администрации при назначении членов региональных избиркомов.
Территориальные комиссии формируются региональными комиссиями.
Заметим, что подавляющее большинство членов региональных и территориальных комиссий не работают в них на постоянной основе, а значит, и не могут быть абсолютно равноправными партнерами для руководителей комиссии.
Эти три вида комиссий образуют «костяк» системы избиркомов в нашей стране и фактически осуществляют все ритуальные действия, которые осуществляют комиссии во время выборов.
Однако большинство избирательных комиссий в стране (95 с лишним тысяч) — это участковые избирательные комиссии. С ними несколько другая картина. Там не нужны идеологические бойцы. Просто не удается найти так много идеологических. Приходится идти другим путем. Формировать комиссии на основе трудовых коллективов, повязывая их корпоративной солидарностью.
Участковые комиссии по закону формируются территориальными. Но на практике они формируются местными администрациями, а ТИКи их только утверждают. В результате участковые комиссии, которые, собственно и считают голоса, курируются, в основном администрацией. Однако, все равно, составить участковые комиссии таким образом, чтобы они все оказались управляемыми, не удается: больно их много, а потому многие участковые комиссии считают честно. И иногда получаются такие казусы, как в Магнитогорске (см. http://abuzin.livejournal.com/87116.html), где половина комиссий показала результат до 27%, а другая половина — после 52%.
Что бывает, если органы, которые организуют и проводят выборы, вписаны в доминирующую политическую силу? Бывает самовоспроизводство этой силы под видом выборов. Но о том, что надо делать с нашей системой избиркомов, поговорим в следующий раз.