Несмотря на большие достижения науки европейского и американского конституционного права, нельзя однозначно указать на так называемый конституционный момент.
То есть, указать на условия, возникновение которых влечёт за собой принятие новой конституции или, по крайней мере, внесение настолько существенных изменений, дополнений и поправок в действующую конституцию, чтобы можно было вести речь о её полном изменении. Я считаю, что в рамках полного изменения следует выделить два его вида: изменение формальное и материальное.*1 Первое совпадает с принятием нового основного закона. А со вторым мы имеем дело тогда, когда изменяются наиболее существенные положения данной конституции, её главные принципы, без принятия вместо неё нового правового акта.
В этом контексте следует помнить, что принятие новой конституции в каждой стране является результирующей множества различных факторов. Если бы решающим был только один фактор либо если бы необходимость принятия новой конституции была обусловлена их совокупностью, мы легко могли бы сказать, когда в данном государстве следует принять основной закон. Но это не так. Существуют современные демократические государства, в которых нет конституции, а действующие в них главные политические силы не видят ни необходимости, ни возможности её принятия, несмотря на то, что в них возникли упомянутые выше предпосылки для её разработки. Примером может служить Израиль, в котором сразу же после возникновения государства было избрано Конституционное собрание. Но ему не удалось принять конституцию. На это повлияло несколько факторов, важнейшими из которых были: возражение религиозных партий против принятия норм высших, чем религиозные, отрицательное отношение политиков к судебному контролю над актами публичной власти, а также отсутствие общественного консенсуса относительно характера государства.*2
Cитуации, стимулирующие принятие новой конституции, или коренную реформу прежде действующей
Выделяя предпосылки принятия конституции, я сосредоточусь на важнейших из них, чаще всего на практике приводящих к созданию конституции, а также чаще всего выделяемых в доктрине конституционного права отдельных государств в сравнительном праве.
1. Разрыв с прежним строем
Не только первые конституции принимались для бесспорного, радикального разрыва с прежними принципами государственного и общественного устройства и принятия принципов новых, всеобще одобряемых. Тогда мы обычно имеем дело с революцией (напр. Американской революцией, Французской революцией 1789 г.) или ситуацией к ней приближенной (напр. в Польше в период Большого сейма 1788-1792). Новые принципы, собранные в конституции, должны в этом случае гарантировать определение направления развития государства и предотвратить возвращение ancien regime . Это нашло своё прямое выражение в преамбулах некоторых конституций. Примером может служить конституция Португалии 1974 г.: «25 апреля 1974 г. увенчивая длительное сопротивление португальского народа и выражая его глубокие чувства, Движение вооружённых сил свергло фашистский режим. Освобождение Португалии от диктатуры, гнёта и колониализма явилось революционной переменой и положило начало историческому перелому в португальском обществе. Революция вернула португальцам основные права и свободы. Пользуясь этими правами и свободами, законные представители народа собрались, чтобы разработать Конституцию, отвечающую стремлениям страны […]. »
Другие конституции косвенно, давая понять, указывают на предпосылку своего принятия — например, конституция Греции 1975 г. указывает на её принятие « Пятым ревизионным собранием », что должно засвидетельствовать — « диктаторский режим никогда, в правовом значении, не отменил демократическое правление ».*3
Разрыв с прежним строем и изменение формы государства в направлении демократического государства может произойти под влиянием внешнего давления. В этом убеждают конституции, принятые после Второй мировой войны в побеждённых государствах оси — Германии и Японии.*4
Рассматриваемая предпосылка принятия конституции приводит к скорому окончанию работы над новым основным законом, если разрыв с прежним строем является внезапным, быстрым (революция, война, государственный переворот). Если же он идёт постепенно, эволюционно, то принятие конституции может растянуться во времени. В этом убеждает польский пример. В Польше, в отличие от многих других стран бывшего реального социализма, которые встали на путь изменения строя, конституция не была принята на пороге этого процесса. Продолжительность конституционной работы составила 8 лет (1989-1997).
2. Получение или обретение вновь независимости либо полного суверенитета
Логическим последствием возникновения какого-либо демократического государства является возникновение в нём нового суверена, который определят принципы строя. В этом контексте конституция как акт, обладающий наивысшей юридической силой, является важным атрибутом суверенитета и независимости. Он подчеркивает разрыв с учреждениями прежнего государственного и общественного строя, его правовыми институтами, возникшими под чужим влиянием, а также является важным элементом в процессе определения идентичности данного государства, народа. Экземплификацией значения получения независимости является введение к Акту о форме правления Финляндии 1919 г., в котором читаем: «Учитывая, что Финляндия стала независимым и суверенным государством, признано необходимым развить и закрепить её строй при помощи новых установлений конституционного права, которое обеспечивает необходимую силу государства, расширяет власть органа, представляющего народ, и гарантирует права и свободы граждан силой закона […]». В свою очередь примером роли обретения независимости в качестве стимулятора новой конституции является введение в польскую Конституцию 1921 г., формулирующее это следующим образом: «Мы, Польский Народ, благодаря Провидение за освобождение от полуторавековой неволи […], настоящий Конституционный закон принимаем и устанавливаем «. Подобную предпосылку мы находим во введении конституции Литвы 1992 г., в котором говорится: «Народ литовцев, который в прежние века создал Литовское Государство […], столетиями упорно защищал свою свободу и независимость […], волей граждан возрождённого Литовского Государства принимает и провозглашает настоящую конституцию».
3. Изменение варианта демократической формы государства
Государство со стабильной демократической системой подвержено изменениям, а его институты приспосабливаются к изменяющейся социальной и экономической и т. п. действительности. Когда суверен решит, что данное право является тормозом гармоничного развития общества, а сфера необходимых изменений настолько широка, что должно наступить изменение формы государства, тогда он принимает новую конституцию (напр., отход от либерального государства и принятие концепции так называемого государства благосостояния). Это позволяет придать касающемуся государственного строя урегулированию комплексный характер и достаточно чётко наметить направление развития общества.
Эту задачу удачно сформулировала преамбула к конституции Швейцарии 1999 г. в следующих словах : « […] Швейцарский народ и кантоны […] в стремлении к обновлению Федерации путём укрепления свободы и демократии, независимости и мира, в духе солидарности и открытости по отношению к миру […] устанавливают настоящую конституцию».
Тут следует добавить, что швейцарский пример показывает, как трудно в ситуации не носящих внезапного характера перемен принять конституцию. Здесь отсутствует какой-либо определенный момент вызывающий реакцию в виде необходимости новой конституции. Правда, её необходимость не подвергается сомнению, но одновременно кажется, что есть ещё немного времени на переговоры, обеспечивающие достижение более полного консенсуса, на нахождение лучших решений и т. п. В результате разработка новой швейцарской конституции заняла 30 лет. Также долго длилась работа и над новой финской конституцией, которая была принята в 1999 г. Однако не всегда тяжкий труд и продолжающиеся годами дебаты дают результат, примером чего может быть непринятие новой конституции в Германии после объединения, и в Австрии после длившейся на эту тему в течение 30 лет дискуссии. Ситуацию в Австрии в последней декаде ХХ в. образно описал Г. Шамбек: « […] в 1992-1999 годах в Австрии у нас была коалиция СПА [социал-демократическая партия. — Прим. Б.Б.] и АНП [народная партия правого толка. — Прим. Б.Б.], которые располагали так называемым Конституционным большинством в Национальном Совете. В рамках этой коалиции господствовал даже консенсус относительно реформы федерации […]. Однако реформа эта не была проведена, несмотря на эту парламентскую возможность и, несмотря на то, что была обещана реформа федерации в связи с вступлением Австрии в ЕС […]! Когда я в то время на всех заседаниях высшего состава моей партии […] просил голоса, чтобы требовать проведения реформы конституции, мне говорили : «Не дурите нам, пожалуйста, голову, у нас другие проблемы, а кроме того, в 12.00 пресс-конференция». Любое другое политическое дело было важнее. […] Это достойно сожаления, учитывая, что ранее обещалось нечто совсем иное».*5
Такой растянутый процесс принятия конституции в случае изменения варианта формы государства не имеет места, когда это изменение происходит в условиях острого общественно — политического кризиса. Он содействует более быстрому принятию новой конституции, примером чего может быть переход от IV к V республике во Франции.
Частота изменений конституции
Частота изменений конституции, как полных, так и частичных в отдельных странах весьма неоднородна и зависит от многих факторов. Трудно в этом случае найти какие-то общие закономерности, управляющие этим процессом. Слишком большую роль играет здесь специфика практики общественного и государственного устройства отдельных государств. Можно, однако, попробовать указать на наиболее часто проявляющиеся факторы.
1. Пределы конституционного регулирования
Ограничение предметов, охваченных конституционными нормами, способствует устойчивости данной конституции. В этом убеждает хотя бы пример конституции Соединённых Штатов 1787 г. или конституции Исландии 1944 г.
Конституция изменяема трудней, чем иные правовые акты. Поэтому предметом её регулирования не должны быть текущие, временные дела, а также вопросы имеющие малую общественную значимость. Если они встречаются в конституции, это влечёт за собой необходимость её частого изменения.
Ограничение предметов, регулируемых конституцией, делает её, правда, менее подверженной изменениям, но не должно заходить слишком далеко. Сегодня наверняка недостаточен был бы тот минимум, который определён в ст. 16 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., гласящий, что конституция должна гарантировать права личности и разделение властей. Конституция не может также ограничиваться описанием действительности, т.е. петрификацией существующей общественной, политической и экономической системы. Тогда её необходимо было бы перманентно изменять и постоянно фиксировать новые институты, иначе она стала бы тормозом развития и утратила своё значение.
2. Степень общего характера формулировок, содержащихся в конституции
Чем более общими являются формулировки, содержащиеся в конституции и тем самым многозначными, тем её изменения происходят реже. «Уже Наполеон I констатировал, что лаконичная конституция более прочна и легче приспосабливается к условиям текущего момента. Позже выдающийся историк и политолог Жак Бенвиль писал, что когда однозначность права чрезмерно радикальна, она не благоприятствует компромиссам. А ведь политика постоянно требует отступлений и полумер».*6 Подтверждением этого тезиса может служить Конституция Соединённых Штатов 1787 г.
Общий характер конституционных формулировок всегда обеспечивает нахождение консенсуса в их применении.*7 Это благоприятствует её постоянству, выполнению ею интеграционной функции. Ни одна конституция не лишена также пробелов, «иногда умышленно создаваемых для того, чтобы политические силы в государстве, а также парламент и правительство, как политические органы, могли свободно развивать свою деятельность».*8 При этом они должны учитывать актуальные реалии и взгляды, ценности, принимаемые в данное время обществом.
3. Степень судейской активности
Здесь речь идёт о роли верховного суда или суда конституционного в приспособлении конституции к нуждам общественного развития. Чем более активен суд, дающий толкование положений конституции, тем легче избежать необходимости проведения изменения конституции, поскольку можно просто изменить значение, приписываемое её нормам. Убедительным доказательством, подтверждающим этот тезис, являются Соединённые Штаты. Там Верховный суд часто видоизменяет содержание конституционных норм в ходе их интерпретации. Э кземплификацией этого является отмена в 1954 г. расовой сегрегации в публичной школьной системе Соединённых Штатов в силу решения Верховного суда вынесенного, кстати, спустя почти 60 лет применения им иного толкования конституции. Это предотвратило социальные волнения и превращение конституции в ограничитель общественных перемен.
Кроме США, судейская активность имеет место, например, в Германии и в Швейцарии. Один из немецких конституционалистов даже отметил, что не внесение изменений в конституцию, которые он назвал конституционно-политическим иммобилизмом, может повлечь за собой возникновение новой функции Федерального конституционного трибунала, заключающейся в приспособлении конституции к вызовам будущего.*9
К странам, в которых не наблюдается судейская активность, принадлежат Австралия и Япония.
Но это не означает, что активность верховного суда или суда конституционного вообще исключает необходимость изменений конституции. Не всего можно достичь путём интерпретации права.
4. Степень «придания жесткости» конституции
По порядку изменения конституций, детерминирующего их юридическую силу, Д. Брис в конце XIX века в своём труде Конституции (Constitutions) выделил конституции жёсткие и эластичные. Первые могут изменяться только в особом порядке, более сложном, чем в случае каких-либо иных правовых актов, и особенно обычных законов. Поэтому они имеют наивысшую юридическую силу в данном государстве. Эластичные (гибкие) конституции могут изменяться в порядке, аналогичном действующему при изменении обычных законов.
Частота изменений конституции зависит от того, насколько более трудным, чем принятие закона, является её изменение. Правда, в каждой конституции предусмотрен особый порядок её изменения, более сложный, чем порядок принятия закона, но степень этих сложностей может быть различной. Относительно простым является решение, предусматривающее законодательную процедуру при полном или частичном изменении конституции, в принципе аналогичную принятию закона и ставящее лишь более высокие требования относительно необходимого большинства и кворума в парламенте (имеет место в Польше и в Германии). Изменение конституции тогда относительно лёгкое. Более сложные процедуры изменения конституции (как, например, в Соединённых Штатах, где принятие поправки требует одобрения квалифицированным большинством 2/3 голосов каждой из палат Конгресса и ратификации легислатурами ¾ штатов, или же предложения с требованием изменения конституции 2/3 легислатур штатов, созыва затем Конгрессом Конституционного конвента, который может принять поправки, с последующей ратификацией их легислатурами ¾ штатов) настолько усложняют внесение поправок, что они редки (в течение более 200 лет действия конституции принято лишь 27 поправок, в том числе первые 10 — касающиеся прав личности — сразу же после принятия конституции в 1791 г.).
5. Степень стабильности соотношения политических сил
В государствах, в которых существует достаточно стабильное соотношение политических сил, по существу отсутствуют сколько-нибудь значимые группировки, заинтересованные в изменениях конституции, пока она выполняет свою правовую роль. А значит, господствует консенсус относительно того, что существующая конституция не требует полного изменения, а её частичные изменения должны удерживаться в необходимых границах, чтобы оградить законодателя от «пыла нормотворчества», приводящего к регрессу уровня законодательной деятельности.*10 Примером может служить Германия, где даже после объединения страны изменения основного закона были немногочисленны и, в сущности, ограничились необходимым минимумом. Стабильное соотношение политических сил детерминировало такие же ограниченные изменения в Соединённых Штатах со времён гражданской войны по сегодняшний день или же в Швейцарии в течение более полувека после окончания Второй мировой войны до принятия новой конституции в 1999 г.
6. Роль международного права
Изменению толкования норм конституции может также служить ратификация желательных с общественной точки зрения международных договоров. Следует, однако, помнить о границах такого решения. Цель, которой является, например, как можно более скорая ратификация даже наиболее почётного международного договора, не оправдывает избрание «кратчайшего пути» и поисков сложной интерпретации оправдывающих обход чётких положений основного закона. Впрочем, такой порядок, рождающий многочисленные сомнения, мог бы в будущем явиться основанием для оспаривания этого договора. Поэтому было бы лучше ускорить саму законодательную работу в парламенте, связанную с изменениями конституции, чем доводить дело до обременённой недостатками ратификации без внесения этих изменений.
Такой порядок деятельности — сначала изменения Конституции, и только потом ратификация договора — не является чем-то необычным, например, в случае процедуры ратификации норм первичного права ЕС (напр., Франция, Германия). Следует также помнить, что и в польской парламентской практике мы встречали соединение ратификации наиболее важных международных договоров с изменениями в Конституции.
Некоторые конституции сами устанавливают непреодолимую границу толкования норм права и указывают на то, какие критерии, вытекающие из их содержания, следует применять. Например, Конституция Чешской Республики 1992 г. в ст. 9 ч. 3 устанавливает: «Интерпретация правовых норм не может вести к ограничению либо угрозе принципам демократического государства».
7. Степень соответствия конституции действительности
Редко меняется конституция, вообще не соответствующая действительности. Такая конституция не встречается в демократических государствах. В принципе она не выполняет нормативной функции и является своего рода украшением. Она не применяется на практике и неизвестна гражданам.
Заключение
Из приведенных рассуждений вытекает, что можно указать на факторы, задерживающие либо ускоряющие полное изменение конституции, а также возможно выделить ситуации, стимулирующие принятие новой конституции или коренную реформу прежде действующей. Однако из этого не следует, что в практике общественного и государственного строя данного демократического государства можно указать момент, в котором стоит ожидать полного изменения конституции. Самое большое, о чём можно говорить — это о большей или меньшей вероятности такого изменения, используя результаты сравнительно-правовых исследований и приводя конкретные его предпосылки.