Предвыборные статьи премьера Владимира Путина побудили «Единую Россию» заняться проблемой парламентского контроля. Глава комитета Госдумы по безопасности Ирина Яровая объявила о подготовленном в недрах партии законопроекте на эту тему. Заметим, что именно ЕР на протяжении многих лет игнорировала попытки политических оппонентов провести через Думу аналогичные документы. Похоже, изменение позиции партии власти объясняется не столько указанием руководства страны, сколько обеспокоенностью самой власти политической ситуацией в России.
Рост активности гражданского общества, продолжающийся далеко за временными рамками декабрьских митингов, реанимирует во власти некоторые полезные идеи прошлого.
Председатель комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Ирина Яровая ссылается на «дорожную карту» фракции ЕР, сформированную по статьям Владимира Путина. Она напоминает, что сегодня нет единого, базового закона о парламентском контроле. Его действительно нет. Но кто несет за это ответственность?
В запасниках Госдумы более двух лет лежит без движения тот самый законопроект, о необходимости которого так убежденно говорит сейчас Яровая. В январе 2010 года группа депутатов из КПРФ и «Справедливой России» внесла проект закона «О парламентском контроле в РФ». Напомним, что документ стал тогда причиной сразу нескольких скандалов. Ведь два десятка депутатов, под ним подписавшихся, были, по сути дела, всего лишь соавторами большой группы авторитетных ученых-правоведов. Поэтому, когда правительство дало на него отрицательное заключение, обиделись не столько думцы, сколько столпы юриспруденции. И в их открытом письме президенту были поставлены под сомнение профессиональные качества правительственных юристов. Часть которых, как оказалось, ранее училась под руководством ряда этих обиженных профессоров.
Еще один громкий скандал вокруг законопроекта о парламентском контроле случился, когда единороссы, полдесятка которых первоначально под ним подписались, стали поочередно отзывать свои автографы. При этом выяснилось, что такое просветление разума случилось у них после команды сверху – из правительства. Из Белого дома поступил жесткий отрицательный отзыв на документ – еще до официального внесения проекта в Думу.
Наконец, весной 2011 года, на исходе полномочий пятого состава нижней палаты, сторонникам парламентского контроля удалось убедить комитет ГД по безопасности подготовить положительный отзыв. Его проект уже был готов, но руководство Думы приказало председателю комитета Владимиру Васильеву положить его под сукно. Где, как можно предположить, нынешний председатель этого комитета Ирина Яровая и могла эту бумагу обнаружить.
Заметим – в самом проекте закона о парламентском контроле в принципе не было ничего революционного. Это было скорее некое обобщение имеющихся и у других парламентов контрольно-надзорных полномочий в отношении исполнительной власти. Депутатские запросы и протокольные поручения, экспертная работа в комитетах, обращения ГД в Счетную палату и Конституционный суд, комиссии по расследованию наконец.
Единственным новшеством можно было признать лишь намерение создать комиссии по контролю – рангом пониже, чем расследовательские, но зато более оперативные. Потому что для их создания не требовалось, в частности, совместного решения двух палат парламента.
По словам одного из авторов законопроекта, первого заместителя комитета ГД по безопасности Геннадия Гудкова, комиссии должны работать постоянно, а не только по каким-то событиям, как в случае парламентского расследования: «Наши принципы – публичность, гласность, участие оппозиции. В законе закреплены серьезные полномочия, которые предусматривают вызов на Охотный Ряд любого должностного лица для дачи необходимых показаний, проведение независимых экспертиз, вхождение в целях контрольных мероприятий в любое здание проверяемых структур, беседу с любыми сотрудниками, получение на месте или по запросам любых, имеющих отношение к делу документов».
В регионах России, говорит Гудков, аналогичные полномочия должны быть предоставлены законодательным собраниям: «Возможно создание контрольных комиссий и в муниципалитетах – но это уже в соответствии с законами субъектов Федерации».
Все эти годы, сетует Гудков, «единороссы отвечали, отвергая законопроект, – у них, мол, есть позиция, и они ее менять не собираются. Главный довод ЕР: наша честная власть в контроле не нуждается».
Что предлагает Яровая взамен проекта политических оппонентов? Главные ее предложения сводятся к тому, чтобы Думе просто разрешили пользоваться результатом труда правоохранительных органов и Счетной палаты.
Существующий закон о парламентском расследовании как часть системы парламентского контроля не может заменить последнего. К тому же он неэффективен и сам по себе. Этот закон начал действовать с конца 2005 года. Заложенные в нем различные ограничения отчетливо проявились тогда, когда он был применен в жизни в первый и пока в последний раз. Расследование обстоятельств аварии на Саяно-Шушенской ГЭС показало, что парламентская комиссия оказалась придатком к аналогичной правительственной структуре. Выводы депутатов также почти ничем от чиновничьих не отличались. Единственное, что им было разрешено, так это публично назвать имена некоторых виновников катастрофы.
Аналогичная история случилась ранее с попыткой сенатора Владимира Торшина предпринять расследование теракта в Беслане. Доклад долго секретили, а потом выяснилось, что и секретить там было нечего – гора родила мышь. То есть автору доклада удалось лишь констатировать правильность действий правоохранительных органов и руководства страны. А замах был большой. Помнится, в интервью «НГ» Торшин обещал даже опросить президента Путина, чтобы составить более полное мнение о том, как развивались события после захвата террористами бесланской школы. Опрос главы государства так и не состоялся.
Парламентский контроль, уверен Гудков, необходим в первую очередь для оптимизации работы правительства: «Сейчас они сами себя награждают, сами себе премии выписывают, сами себе депутаты, а на свои кампании сбрасывают гигантские суммы – миллиарды, и деньги выводят за рубеж. Все делают сами. Народ им не нужен. Народ нужен только для того, чтобы проголосовать раз в 4–5 лет».
Сомневается в результативности сегодняшних законодательных усилий российских депутатов член научного совета Московского центра Карнеги Николай Петров: «В стране нет разделения властей. Представительная фактически лишена автономности. Нужны системные изменения, при которых представительная власть формирует исполнительную. Жесткий механизм контроля бывает только в тех случаях, когда нет зависимости депутатов от правительства. У нас в принципе пригласить министра депутаты могут – и что толку? Вот пригласили Нургалиева, и он что-то им сказал… А когда Шойгу приглашали в связи с пожарами, так не было даже обсуждения его отчета. Когда приходил Путин, это выглядело немного живее. Но ситуацию не меняло».
Контроль парламента, подчеркивает Петров, обеспечивает правильную стратегию исполнительной власти: «Любое правительство исходит из конъюнктурных интересов. И если они никак не балансируются более длинным видением со стороны депутатов, то сиюминутные соображения всегда перевешивают стратегические. В конечном счете это невыгодно и самому правительству».
Исполнительная власть, уверен Петров, выигрывает сегодня тактически, потому что может через парламент провести тот или иной законопроект, но проигрывает стратегически: «Потому что нет у правительства своего «ОТК», который бы обеспечивал независимую экспертизу и блокировал бы плохие решения на этапе их принятия. А с другой стороны – и нет никакой стратегии, поэтому Путин и правительство мечутся: они одной рукой начинают какую-то стратегию разрабатывать, а другой подписывают решения, которые идут с ней вразрез».
Внезапный интерес единороссов к теме парламентского контроля – несомненно, отголосок бурного декабря 2011-го. Гражданское общество заставляет власть искать новые механизмы государственного саморегулирования. Иногда они оказываются «хорошо забытыми» старыми. И это уже не так важно. Важен результат. Даже если он проявится не скоро. Как говорил Михаил Горбачев: «Главное – начать».