И администрация Обамы, и ее противники преувеличивают значение опубликованного на прошлой неделе Плана оборонной стратегии. Администрация гордится своим новым творением и пытается продемонстрировать потенциальным борцам за сокращение бюджета, что Пентагон сам добровольно пошел на все финансовые жертвы, которые он может себе позволить с точки зрения благоразумия.
Между тем внутренние противники администрации атакуют ее как слева, призывая к более радикальным сокращениям, так и справа, обвиняя администрацию в том, что она преднамеренно уменьшает американскую военную мощь, чтобы избежать военных операций в будущем.
Между тем на деле План стратегии и стоящий за ним подход – это не начало революционных перемен, а доктрина, ретроспективно одобряющая политику, которой американские вооруженные силы руководствуются уже несколько лет – еще со времен предшествующей администрации.
Сочетание двух факторов – бюджетного давления и перемен в стратегической обстановке — заставляет Пентагон менять стратегию, тактику и процедуры. Если не начнется большая война или не случится каких-либо крупных чрезвычайных ситуаций в сфере безопасности, в ближайшие годы бюджет Министерства обороны увеличиваться не будет. Так как цены на новые вооружения и прочие товары оборонного назначения обычно растут быстрее инфляции, Пентагону придется смириться с необходимостью экономить. Поэтому с его стороны мудро было опередить процесс и использовать План стратегии как предлог отменить ряд устаревших программ и сократить еще часть, пока Конгресс не начал проводить сокращения по своему произволу.
Соединенные Штаты давно собирались сократить часть живой силы, компенсировав это оснащением оставшейся части более современными и эффективными технологиями. К тому же доступность защитных технологий для потенциальных противников США продолжает повышаться, и это усиливает заинтересованность США в технологиях для скрытно и быстрого нанесения ударов с большого расстояния.
В сущности, План стратегии очень похож на проект, который мог бы подготовить министр обороны Дональд Рамсфельд (Donald Rumsfeld) перед войнами в Афганистане и Ираке. Планировавшийся им переход к «Обороне 2.0» подразумевал создание потенциала для «сетевой войны», с непрерывной связью между американскими частями, превосходство которых в информации и взаимодействии должно было помогать им побеждать более многочисленных соперников.
Новая стратегическая обстановка также дает Пентагону возможность пересмотреть набор и географическое положение миссий и контингентов. Руководство Министерства обороны благоразумно хотели бы в будущем избежать затянутых, сомнительных и дорогостоящих операций по борьбе с повстанцами.
Наиболее вероятные сейчас угрозы отличаются от двух крупных региональных войн, прогнозировавшихся предыдущей концепцией состава сил, которую два десятилетия назад разрабатывали Лес Аспин (Les Aspin) и Колин Пауэлл (Colin Powell). Противодействие оружию массового уничтожения или кибератакам требует меньших по размерам, но лучше оснащенных вооруженных сил.
Кроме того, рост относительной мировой значимости Азиатско-тихоокеанского региона требует соответствующих человеческих, экономических и военных ресурсов. «Новая карта» Пентагона (выражение принадлежит моему коллеге по WPR Томасу Барнетту (Thomas P.M. Barnett)), вполне оправданно фокусируется на восточном направлении, так как Европа и Латинская Америка остаются стабильными, а Африка пока не реализовала собственный потенциал.
План стратегии справедливо рассматривает Ближний Восток и Центральную Азию как своего рода джокера, так как последствия Арабской весны для этого региона по-прежнему непонятны. Пока непосредственным ее эффектом стала смута, однако в долгосрочной перспективе могут последовать и более благотворные последствия.
Наконец, тот факт, что в документе, наконец, ясно сформулированы стратегические приоритеты, которыми будет руководствоваться в ближайшее десятилетие Министерство обороны, можно только приветствовать – как и отсутствие гордыни у авторов плана. На прошлой неделе руководители Пентагона неоднократно заявляли СМИ, что они признают вероятность непредвиденных обстоятельств, которые могут потребовать быстрой смены курса. План стратегии предусматривает, что текущие тенденции в области безопасности более или менее сохранятся, однако Пентагон понимает, что всегда может появиться «черный лебедь», и, если США не будут к этому готовы, они окажутся уязвимыми.
Таким образом, чтобы этот документ мог помочь США достигнуть в будущем их стратегических целей, необходимо предпринять определенные ключевые шаги. Некоторые из них будут включены в проект бюджета на 2013 финансовый год, который будет направлен на Капитолийский холм в ближайшие недели.
Во-первых, сокращение численности вооруженных сил и бюджета Пентагона не должно происходить слишком резко, так как в мире сейчас наступил, по выражению Министерства обороны, «переломный момент» и в ближайшие годы события могут начать развиваться в самых разных – и зачастую непредсказуемых — направлениях. План стратегии предусматривает, что процесс сокращения можно будет обратить вспять, и что вооруженные силы сохранят необходимые для этого навыки, персонал и технологии. Однако Пентагону должны предоставить возможность сохранить все это на деле, что означает адекватное финансирование резервных сил, в том числе оперативных, а не стратегических.
Во-вторых, в своем предисловии к Плану стратегии президент Барак Обама справедливо отмечает важность всестороннего подхода, рассматривающего дипломатию, помощь в развитии, разведку и прочие невоенные направления как инструменты национальной безопасности. Однако в таком случае администрация и – особенно – Конгресс должны их соответствующим образом финансировать. В особенности Госдепартамент должен будет приложить усилия, чтобы заполнить вакуум, который породит снижение военного присутствия США в таких регионах, как Ирак.
В-третьих, особую важность приобретет благоразумная политика в отношении альянсов. Ожидаемое сокращение сил США в Европе потребует соответствующего изменения роли США в НАТО. Однако, если европейские члены альянса в свою очередь не примут меры по наращиванию своего оборонного потенциала, Америке опять придется приходить на помощь НАТО, как она уже поступала в Боснии и в Ливии. Следует также отметить, что имеющиеся сейчас возможности перебросить больше американских сил в Восточную Европу и в Австралию не должны заслонять того факта, что эти возможности все же ограничены. Большинство стран Азиатско-тихоокеанского региона не потерпят масштабного присутствия американских солдат на своей земле даже в ротационном режима. Даже австралийцы наказали своих лидеров, когда те заявили, что их роль заключается в том, чтобы представлять в регионе интересы Вашингтона.
Наконец, План стратегии также предполагает, что администрация будет добиваться дальнейшего сокращения американских ядерных сил. Это, вероятно, отражает результаты засекреченного анализа ядерной политики, который был подготовлен к декабрю 2011 года. Министерство обороны хочет заменить системы доставки ядерного оружия во всех трех частях триады, но подобный шаг стоил бы сотни миллиардов долларов, которых у военных сейчас нет – впрочем, даже если бы они были, Пентагон предпочел бы потратить их на более полезные обычные вооружения. Если США будут и дальше сокращать свои ядерные силы, они должны будут компенсировать это укреплением обычных сил и противоракетной обороны, чтобы успокоить союзников и сдерживать противников.
C момента окончания холодной войны в Соединенных Штатах господствовал прочный межпартийный консенсус в вопросах оборонной политики, в основе которого лежали идеи сокращения живой силы, разработки компенсирующих технологий, укрепления альянсов и переброски сил в Азию. Именно этот курс и сформулирован в Плане стратегии, и – хотя в этом мире ни о чем нельзя говорить с уверенностью, — он выглядит вполне разумным.
Ричард Вайц — старший научный сотрудник Гудзонского института и старший редактор World Politics Review. Его еженедельная колонка Global Insights выходит каждый вторник.