Среди многих, в основном европейских, стран со сложными системами больших и малых общенациональных и региональных партий особый интерес представляет Германия.
В настоящее время в различных выборах на территории ФРГ участвует около 70 политических партий и избирательных союзов, из которых 27 выставили свои списки на последних выборах в Бундестаг в 2009 г. В основе электорального успеха малых партий лежат фундаментальные изменения в базовых ценностях немцев, а также размывание старых идеологических делений и ориентиров.
В начале апреля 2012 г. президент России Д.А. Медведев подписал закон, значительно упрощающий регистрацию политических партий в стране. Этот шаг, наряду с восстановлением прямых губернаторских выборов может свидетельствовать о возврате России на демократический путь развития. Поскольку некоторые отечественные политики по-прежнему высказывают сомнения в необходимости существования малых партий, которые реально могут быть сформированы не профессиональными чиновниками-депутатами, а представителями гражданского общества, мне видится актуальной задачей рассмотрение успешного зарубежного опыта в этой сфере. Среди многих (в основном европейских) стран со сложными системами больших и малых общенациональных и региональных партий наибольший интерес представляет Германия. Как и Россия, эта страна имеет федеративное устройство, проходной барьер при парламентских выборах (при сочетании голосования по партийным спискам и за одномандатников), большие межрегиональные контрасты в электоральных предпочтениях.
Общие принципы партийной системы Германии
История партийной жизни в Германии полна драматизма. Уже в середине XIX в., еще до национального объединения, немцы сформировали ряд крупных политических партий. Вместе с тем даже за годы существования Германской империи не удалось создать устойчивой партийной системы. В провозглашенной в 1919 г. Веймарской республике политический ландшафт был чрезмерно раздроблен, так что партии не могли сформировать конструктивного парламентского большинства. В конечном счете все завершилось установлением в 1933 г. диктатуры национал-социалистов и запретом остальных партий. Хорошо известно, чем закончился опыт 12-летней монополии нацистской партии для всего мирового сообщества. Что касается Германии, то она в итоге пережила полный крах государственности и раскол территории.
Послевоенное партийное строительство в Западной Германии (где была образована ФРГ) и на Востоке (в рамках ГДР) шло параллельными путями. После объединения Германии в 1990 г. партийные различия между западными и восточными землями ФРГ полностью не исчезли, однако юридически вся территория страны стала жить по законам «старых» земель. В частности, деятельность политических партий в настоящее время регулируется федеральным законом «О политических партиях» (Parteiengesetz), принятым в ФРГ еще в 1967 г. (новая редакция — 1994 г., последние поправки внесены в 2011 г.). Он определяет основные принципы создания и функционирования политических партий в Германии, включая правила государственного софинансирования [8]. В целом закон является весьма либеральным по целому ряду аспектов. Так, согласно §2, иностранцы могут составлять почти до 50% членов партии. В соответствии с §18, на государственные средства (в зависимости от числа завоеванных голосов) претендуют партии, поддержанные на последних выборах в Европарламент или Бундестаг по крайней мере 0,5% избирателей либо получившие хотя бы 1% на выборах в один из 16 земельных парламентов. Кроме того, государственное софинансирование получают партии с популярными кандидатами-одномандатниками, а также партии национальных меньшинств.
Однако не стоит думать, что простота регистрации, доступность государственных средств, другие особенности избирательного законодательства определяют успех партий. Сдвиги в электоральных предпочтениях обычно отражают глубинные изменения в обществе, тогда как применяемые политические технологии лишь временно и частично могут искажать и подавлять сигналы, которые граждане в ходе выборов посылают политикам. Например, в 1950-е годы ужесточение в ФРГ избирательного законодательства втрое сократило число парламентских партий на федеральном уровне. На вторых федеральных выборах (1953 г.) 5%-ный проходной барьер для партий стал исчисляться в масштабах всей ФРГ, а не по отдельным землям, а начиная с третьих федеральных выборов (1957 г.) 5%-ный барьер не принимался в расчет только для партий, проведших по крайней мере трех одномандатников, а не одного, как в 1949 и 1953 г. В результате в 1961-1983 гг. в Бундестаге существовала квазидвухпартийная система (иногда расцениваемая экспертами как трехпартийная). С одной стороны, был блок Христианско-демократического союза (ХДС) и действующего вместо него в Баварии Христианско-социального союза (ХСС), с другой — Социал-демократическая партия Германии (СДПГ). Свободная демократическая партия (СвДП) могла претендовать лишь на роль младшего партнера в коалиции. В земельных парламентах (ландтагах) иногда этот перечень дополнялся одной-двумя малыми партиями.
Вместе с тем постепенно в стране росла электоральная поддержка других партий. Значительный успех «Зеленых» в 1980-е годы не просто расширил представительство малых партий в Бундестаге и ландтагах, но постепенно превратил партийную систему ФРГ в четырехпартийную. Состав правящих коалиций на федеральном и земельном уровнях все чаще стал зависеть от результатов «Зеленых» и СвДП. Наконец, объединение популярной в Восточной Германии Партии демократического социализма (бывшей СЕПГ, правившей в ГДР) с отколовшимся от СДПГ левым крылом вывело на общегерманскую арену в 2007 г. пятую партию — «Левых». Партийная система из квазидвухпартийной становится пятипартийной. Ослабление одной из двух «народных» партий (блока ХДС/ХСС или СДПГ) больше не ведет к автоматическому наращиванию потенциала другой.
Важно также отметить существенный рост популярности малых партий «второго эшелона». В настоящее время в различных выборах на территории ФРГ участвует около 70 политических партий и избирательных союзов. При этом лишь 27 партий выставили свои списки на последних выборах в Бундестаг в 2009 г., а в выборах в Европарламент в том же году участвовало 32 партии. Многие партии традиционно действуют в одной или нескольких соседних федеральных землях. У партий национальных меньшинств имеется естественное ограничение электоральной базы. Даже относительно популярный Южношлезвигский избирательный союз, представляющий интересы довольно многочисленной общины датчан и не подверженный ограничениям 5%-ного барьера в земле Шлезвиг-Гольштейн, набрал там на последних региональных выборах только 4,3%, получив в 95-местном ландтаге 4 мандата. Что касается, например, партии фризов в Нижней Саксонии или лужицких сорбов в Бранденбурге и Саксонии, то их политическая активность минимальна. Вместе с тем опыт баварского ХСС показывает, что региональный характер деятельности не является препятствием для успеха партии на выборах в Бундестаг.
Срок жизни некоторых партий в ФРГ ограничивается несколькими годами и нередко привязан к политической активности одного человека или узкой группы единомышленников. В настоящее время распустились, присоединились к другим партиям или прекратили активную деятельность почти все партии из числа 30, созданных после 1990 г. (включая партию популиста Рональда Шилля, которая смогла в 2001 г. на выборах в Гамбурге занять 3-е место с 19,4% голосов). Хотя и здесь есть исключения. В частности, Немецкая партия Центра (Deutsche Zentrumspartei) была основана в 1870 г. и являлась одной из крупнейших партий в Веймарской республике (входила почти во все правительства и делегировала 5 рейхсканцлеров). С появлением блока ХДС/ХСС опора Немецкой партии Центра на католический электорат значительно ослабла, однако партия продолжает участвовать в выборах. На выборах в Бундестаг в 2009 г., например, она получила 6,1 тыс. голосов избирателей (0,014% действительных бюллетеней). Насчитывающая около 650 членов, партия до сих пор ведет борьбу за места в районных законодательных органах.
Существуют возможности появления новых популярных общефедеральных партий из числа небольших. Именно так родился последний сенсационный успех на выборах в ФРГ: Пиратская партия Германии («Пираты») в 2011 г. прошла в парламент Берлина, а в 2012 г. повторила преодоление 5%-ного барьера в Сааре. Уже на выборах в Бундестаг в 2009 г. эта партия, созданная в 2006 г. по образцу шведских борцов за свободное информационное общество, набрала наибольшее число голосов среди партий, не прошедших 5%-ного барьера (2%). (Раньше считалось, что 1-2% на федеральных выборах является потолком для партий, ориентирующихся на узкие электоральные группы. В частности, существующая с 1993 г. экологическая партия, вынесшая в свой заголовок защиту животных, набрала на последних выборах в Бундестаг 0,5%, достигнув своего локального рекорда в 2,1% на выборах в ландтаг Саксонии.)
Предпосылки кризиса «народных» партий
Электоральный успех малых партий в ФРГ отчасти представляет собой одно из следствий кризиса «народных» партий. В то же время в основе данного процесса лежат фундаментальные изменения базовых ценностей немцев. Традиционное деление электората на «правых», «центристов» и «левых» во многом было обусловлено самоидентификацией граждан в системе координат, определяемой материальными ценностями и спецификой занятости в индустриальной экономике. Переход к постиндустриальному обществу, сопровождающийся ростом внимания к нематериальным потребностям (стремлению к самореализации, свободе мнений, повышенным требованиям к социальному общению, экологической обстановке и т.д.), привел к размыванию старых идеологических ориентиров. Кардинальные сдвиги на рынке труда, появление новых форм занятости, кризис профсоюзного движения подрывают опору классической социал-демократии. Однако и на правом фланге много проблем. В частности, можно упомянуть изменение в немецком обществе отношения к таким институтам, как семья и церковь. Нельзя забывать и о крахе в конце 1980-х годов мировой социалистической системы, что лишило ХДС/ХСС антикоммунистической риторики.
Изменения, происходящие в Германии, в целом характерны для всех европейских государств. В частности, происходит существенное сокращение численности членов партий при сохранении довольно высокой избирательной активности граждан — люди не верят в способность влиять на внутрипартийную жизнь, которая все чаще ассоциируется с жесткой иерархией, бюрократией и коррупционными скандалами. К тому же партийная принадлежность теперь редко помогает европейцам в их карьере. Если в ХДС и СДПГ, потерявших с момента объединения Германии в 1990 г. пятую часть членов, еще насчитывается по 0,5 млн чел., то «Зеленые», «Левые» или СвДП имеют в своих рядах по 60-70 тыс. членов (причем либеральная СвДП потеряла за 20 лет две трети численности). Большинство других партий насчитывают от нескольких сотен до нескольких тысяч членов. Постепенно повышается средний возраст партийцев. Нельзя не заметить и неповоротливость некоторых германских партий в реакции на вызовы информационного общества — кризис партийной прессы, медленное освоение пространства сети Интернет делают партии менее удобным форматом общественно-политической борьбы по сравнению с разного рода гражданскими инициативами.
Нельзя не замечать и рост протестного голосования на немецких выборах. Стремление правящих элит все чаще мыслить категориями эффективности (для повышения конкурентоспособности германской экономики), а не солидарности отвратило от ведущих партий тех избирателей, которые в целом проиграли от роста интеграции страны в мировое хозяйство. Во многом необходимые, но тяжелые социальные реформы красно-зеленой коалиции Герхарда Шрёдера, продолженные СДПГ уже в рамках «большой коалиции» с ХДС/ХСС во главе с Ангелой Меркель, в немалой степени обеспечили ренессанс восточногерманской Партии демократического социализма. Так, в 2002 г. партия провела в Бундестаг лишь 2 одномандатников и не преодолела 5%-ный барьер (притом что в 1998 г. у нее было 35 мест в Бундестаге). Однако уже на выборах 2005 г. она, переименованная в «Левую партию. ПДС», на волне протестов против реформаторской программы социал-демократов «Повестка дня — 2010» набрала в блоке с западногерманской «Избирательной альтернативой за рабочие места и социальную справедливость» бывшего лидера СДПГ Оскара Лафонтена 8,7% голосов и получила 54 места. В 2007 г. окончательно завершилось слияние этих двух партий и была создана новая партия — «Левые», получившая на федеральных выборах 2009 г. 11,9% голосов и 76 мест.
Безусловно, подъему малых партий способствовали не только объективные долгосрочные сдвиги в электоральном поведении немцев, но и конкретные просчеты «народных» партий. Так, граждане ФРГ отрицательно встретили взаимные обвинения представителей последних в ходе предвыборной кампании 2005 г. Примечательно, что в итоге была создана «большая коалиция». Однако в ее рамках боязнь потерять поддержку избирателей вынуждала ХДС/ХСС и СДПГ нерешительно колебаться при проведении реформ здравоохранения и пенсионного обеспечения, что продолжало вести к разочарованию в этих партиях у разных групп населения. На региональном уровне явными просчетами ХДС были, в частности, попытка введения платного высшего образования в 7 землях и переход без корректировки учебных программ на Болонскую систему бакалавр — магистр.
Старые и новые малые парламентские партии
В настоящее время наиболее мощной малой партией являются «Зеленые», хотя они и находятся в оппозиции на федеральном уровне. Наряду с ХДС/ХСС и СДПГ они представлены во всех земельных парламентах (табл.). Первый успех они одержали еще в 1979 г. в Бремене (под брендом «Бременский зеленый список»), а в 1982 г. были представлены уже в половине западногерманских ландтагов, включая Гамбург, где в выборах участвует полуавтономный «Зеленый альтернативный список» (GAL). Положение партии на Востоке страны после объединения Германии в 1990 г. было более сложным. Там первое время на выборах поддержку имели главным образом представители «Союза 90», а не традиционные «зеленые». Однако «Зеленые» постепенно расширяли электоральную базу по всей стране, в итоге добившись феноменальных успехов в 2011 г. — именно тогда они вернулись в парламенты Рейнланд-Пфальца и Саксонии-Анхальт, впервые получив места в ландтаге Мекленбурга — Передней Померании. Еще в 2010 г. «Зеленые» вошли в коалиционное правительство крупнейшей земли ФРГ — Северного Рейна-Вестфалии. Главная же их победа была связана с Баден-Вюртембергом, где они бессменно заседали в ландтаге с 1980 г. Здесь «Зеленые», заняв 2-е место с 24,2% голосов (против 11,7% в 2006 г.), впервые смогли получить в коалиционном земельном правительстве пост премьер-министра — для Винфрида Кречмана. Выборы 2011 г. положили конец полувековой монополии ХДС в одном из крупнейших регионов Германии. При этом «Зеленые» вошли также в коалиционные правительства Бремена и Рейнланд-Пфальца.
Второе место среди малых партий и по размеру фракции в Бундестаге (после СвДП), и по широте представительства в ландтагах (после «Зеленых») занимают «Левые». Одна из ключевых текущих проблем партии — неготовность большинства парламентских партий вступать с ними в коалицию. В частности, многие лидеры СДПГ обвиняют «Левых» в чрезмерно догматичной трактовке социализма и эксплуатации инерционных шаблонов массового сознания. Нельзя сбрасывать со счетов и внутрипартийную борьбу, прежде всего между западногерманскими левыми и восточногерманскими партийцами. Достаточно сказать, что лишь спустя 4 года после оформления партии «Левых» была принята официальная программа партии.
Среди других малых партий следует отметить праворадикальные. Они периодически сильно меняют свои программы, дрейфуя между экстремистскими и популистскими установками. При этом нередко партии очень точно улавливают настроения избирателей, включая в программы экологические требования, призывая к ужесточению борьбы с незаконным оборотом наркотиков и т.д. В результате иногда им удается достичь определенных успехов на выборах, однако почти никогда этот результат не повторяется при следующем голосовании (как вследствие закономерного разочарования избирателей в практической деятельности радикалов, так и благодаря мобилизации усилий их противников).
Созданная в 1964 г. Национал-демократическая партия Германии (НДПГ) в 1966-1968 гг. вошла в 7 ландтагов на волне популярности реваншистских настроений западногерманского населения. Однако затем НДПГ быстро растеряла поддержку избирателей. Если на федеральных выборах 1969 г. она собрала 4,3%, то уже в 1972 г. ее поддержали только 0,6% избирателей. При анализе такой динамики нельзя недооценивать усилия СДПГ — как на поле идеологической борьбы, так и в ходе конкретных выборов (в частности, НДПГ не провела ни одного одномандатника). Однако в 2000-е годы НДПГ вновь удалось сыграть на протестных настроениях — уже среди восточных немцев — и одержать ряд внушительных побед на местном уровне. В 2004 г. она вошла в ландтаг Саксонии (и затем повторила успех в 2009 г.), а в 2006 г. стала парламентской партией Мекленбурга — Передней Померании.
Несколько выросла поддержка НДПГ и на федеральном уровне, хотя у нее до сих пор нет никаких шансов на прохождение в Бундестаг. Тем не менее партия усиливает свою активность, в частности, предложив на последних выборах федерального президента в 2012 г. своего кандидата — Олафа Розе (он набрал всего 3 голоса делегатов Федерального собрания от НДПГ, в то время как известного правозащитника Иоахима Гаука поддержал 991 делегат от всех ведущих партий). Своего кандидата — Беату Кларсфельд — представили еще только «Левые» (за нее проголосовали 126 человек, притом что «Левые» были представлены 123 делегатами).
Немецкий народный союз — еще одна праворадикальная (однако в большей степени популистская, нежели экстремистская) партия, которая создана в 1987 г. на базе существовавшего с 1971 г. избирательного союза (отчасти родственного НДПГ). Она была представлена в 4 земельных парламентах: западных — Бремене и Шлезвиг-Гольштейне и восточных — Саксонии-Анхальт и Бранденбурге. Ради Немецкого народного союза в 2009 г. НДПГ даже не стала выставлять собственный список на выборах в Европарламент, однако партия набрала лишь 0,4% голосов. С 1 января 2011 г. Немецкий народный союз и НДПГ объединились.
Не исключено, что НДПГ будет запрещена за свою радикальную идеологию. Пока в истории ФРГ таких решений было только два — против Социалистической имперской партии в 1952 г. и Коммунистической партии Германии в 1956 г., притом что последняя была парламентской партией (в разное время в ландтагах почти всех западных земель). Примечательно, что созданная в 1968 г. Германская коммунистическая партия ни разу не смогла преодолеть 5%-ный барьер при выборах в ландтаги.
Результаты созданной в 1983 г. праворадикальной партии «Республиканцев» скромнее. До объединения страны она проходила лишь в земельный парламент Западного Берлина, а кроме того набрала в 1989 г. 7,1% на выборах в Европарламент, сотворив малоприятную сенсацию. Необходимо отметить, что правоцентристские партии ФРГ начинают вытеснять радикалов с политической арены. В 1990 г. «Республиканцы» получили на выборах в Бундестаг объединенной Германии только 2,1%. При этом (как и в случае борьбы СДПГ с НДПГ на рубеже 1960-1970-х годов) партии не удалось в ходе противоборства с ХДС/ХСС провести своих одномандатников. В 1992-2001 гг. депутаты от «Республиканцев» заседали в ландтаге Баден-Вюртемберга (однако в 2001 г. партия набрала лишь 4,4%, а в 2011 г. получила в этой земле вообще только 1,1%). Лучший результат на региональных выборах последнего цикла — 1,4% в Баварии в 2008 г.
Кризис Свободных демократов, прорыв «Пиратов»… Что дальше?
Особое место среди малых партий занимает созданная в 1948 г. либеральная СвДП. Неоднократно участвуя в федеральных и земельных правительствах, за последние несколько лет СвДП пережила сначала небывалый рост популярности, а потом катастрофическое падение электоральной поддержки. В 2009 г. на выборах в Бундестаг СвДП получила почти 15%, причем эксперты стали говорить о реальном расширении электоральной базы либералов за счет других партий. Вхождение СвДП в правящую коалицию также нельзя было рассматривать как формальность — после 11-летнего пребывания в оппозиции либералы пришли в федеральное правительство со свежими идеями и желанием претворять их в жизнь. Однако очень быстро СвДП потеряла популярность — как из-за отдельных ошибочных решений (например, введения льгот по НДС для гостиниц), так и вследствие невозможности выполнить важные предвыборные обещания (прежде всего связанные со снижением налогового бремени) при доминировании в коалиции блока ХДС/ХСС.
После череды поражений на земельных выборах в 2011 г. СвДП попыталась сначала омолодить партийную верхушку, сделав лидером молодого министра здравоохранения Филиппа Рёслера. Однако в отсутствие сколько-нибудь существенных изменений идеологии перестановки в руководстве мало помогли. Начавшийся в 2011 г. новый электоральный цикл привел к обновлению половины земельных парламентов, при этом СвДП упрочила свои позиции лишь в Гамбурге, потеряв представительство в нескольких ландтагах (рис.). На досрочных выборах в марте 2012 г. в Сааре либералы получили лишь 1,2% голосов, так что теперь последним боем за политическое выживание для партии становятся досрочные выборы 13 мая 2012 г. в Северном Рейне-Вестфалии. По опросам Алленсбахского института, в начале апреля 2012 г. в целом по ФРГ за СвДП отдали бы голоса лишь 3,5% избирателей, притом что популярность блока ХДС/ХСС (партнера по правящей коалиции) выросла до 34,5%. Увеличилась и популярность СДПГ — до 28%. На федеральном уровне СвДП пропускает далеко вперед не только «Зеленых» и «Левых», но и «Пиратов».
Хотя судьба СвДП вызывает много вопросов, куда туманнее перспективы партии «Пиратов». Неожиданный успех ей обеспечили смелые популистские идеи, связанные с «цифровой революцией». «Пираты» предлагают реформу патентного права (особенно в отношении программного обеспечения), перевод системы образования с учебных планов на учебные цели (среди которых важное место отводится навыкам обращения с информационными технологиями), радикальное улучшение защиты персональных данных, отказ от биометрических технологий учета населения, запрет электронного голосования и т.д.. К сожалению, внятная экономическая программа у партии пока отсутствует. При этом попадание в региональные парламенты без участия в коалиционных правительствах мало способствует превращению партии в зрелую политическую структуру. На мой взгляд, «Пираты» рискуют повторить судьбу многих популистских партий ФРГ, которые входили в ландтаги на 4-10 лет, а потом возвращались к маргинальным позициям.
Вместе с тем феномен «Пиратов» показывает важную тенденцию — немцы готовы голосовать за все большее количество партий, причем при 4-5 фракциях в парламенте они способны принять почти любой формат правящей коалиции. В некоторых странах это привело бы к росту неустойчивости партийной системы, нестабильности политической, а вслед за этим и экономической жизни. Однако поведение Германии в условиях мирового кризиса и обострившегося кризиса в зоне евро показывает, что немецкое общество может выбирать рациональную стратегию, обеспечивающую стране устойчивое развитие. Умение ХДС, на данный момент ведущей партии, работать одновременно в коалициях с разными политическими силами на федеральном уровне и в отдельных землях позволяет в ходе ожесточенных споров вырабатывать эффективные решения. При этом СДПГ не оставляет попыток вновь поменяться местами с ХДС, уже укрепившись в ряде федеральных земель. Однако и малые партии не согласны на роль статистов. В результате в немецком обществе на практике реализуется мысль германских ордолибералов, разрабатывавших основы модели социального рыночного хозяйства, — о взаимозависимости общественных подсистем (порядков). Действительно, в ФРГ при политической демократии обеспечивается конкуренция также и в экономической сфере, которая, в свою очередь, служит залогом устойчивого хозяйственного развития при более или менее успешной борьбе с безработицей и решении других социальных проблем.